Організація центральної влади. Особливе місце в структурі вищих органів УНР займала Центральна Рада. У III Універсалі містися конструкція, згідно з якою Центральна Рада поставлена Українським народом «разом з братніми народами України… берегти права, здобуті боротьбою», а в IV Універсалі сказано «Ми Українська Центральна Рада, представниця робочого народу – селян, робітників і солдатів».

 У деклараціях Генерального Секретаріату вживаються правові означення Центральної Ради: «законодавчий орган», «представницький орган», нарешті, «революціонний демократичний парламент».

 Проте, незважаючи на всі ознаки парламенту, Центральна Рада мала свою певну специфіку. По-перше, від самого початку в основоположних документах Центральної Ради постійно декларувалася, що вона є тимчасовим органом, який має припинить свою діяльність, після скликання Всеукраїнських Установчих зборів. По-друге, Центрально Рада формувалася не шляхом загальних виборів, а на основі делегування до Ії складу представників різних демократичних, громадянських організацій.

 Прагнучи у питаннях державного будівництва спиратися на всі соціальні верства населення України, Центральна Рада намагалася розширити свою соціальну базу. Саме з цією метою на початок грудня 1917 року був спланований I Всеукраїнський з’їзд Рад робітничих, селянських та солдатських депутутаiв. За нормами представництва депутати з’їзду мали представляти усі Українськи землі.

 Свої наміри щодо цього з’їзду мали i більшовики України. Вони намагалися шляхом переобрання складу Центральної Ради перетворити iї на зразок російського ЦВК.

 Всеросійський з’їзд Рад робітничих, селянських та солдатських депутатів розпочав свою роботу 4 грудня 1917 року у Києві. На нього прибуло понад 2000 депутатів, переважно селян, серед яких большивіки складали трохи більше ста чоловік. Зрозуміло, що при такому співвідношенні сил з’їзд висловив повну довіру i підтримку Центральній Раді та Секритарiату. В революцii з’їзду, зокрема, говорилося: «З проголошенням третього Універсалу Центральна Рада стала на шлях широких соціальних i політичних реформ i приступила до скликання Український Установчих зборів, яким єдино Центральна Рада може передати усю повноту влади в Україні… З’їзд вважає переобрання Центральної Ради несвоєчасним і недоцільним».

 Більшовики були змушені залишити з’їзд i переїхати до Харкова, де провели свій окремий з’їзд.

 Незважаючи на всі свої зусилля, лідери Центральної Ради не змогли швидко добитися повноцінного територіального представництва, хоча це питання не сходило з порядку денного практично до останній хвилини існування Центральної Ради. Підсумок проблем представництва підбивався 20 березня 1917 року. На засiданнi Малої Ради виступів Михайло Грушевський. Він нагадав, що склад Центральної Ради поповнився новими органiзацiями українських мас, які одна за одною виходили на політичну арену. Центральна Рада прагнула як найскоріше передати своє місце представництву утворенням на підставі виборчого права Української землі.

 Приймалися окремі акти, що визначали правові засади дiяльностi Центральної Ради. Зокрема, 25 листопада 1917 року було схвалено закон про утримання Центральної Ради за державний кошт, 16 квітня 1918 року – закон про недоторканність членів Центральної Ради, тобто вони користувались такими ж правами, як i «класичний» парламент. 9 квітня Центральна Рада затвердила закон про право безмитного придбання книжок та інших видань бiблiотекою Центральної Ради.

 Функцii українського уряду виконував Генеральний Секритарiат. Після оголошення IV Універсалу Генеральний Секретаріат перетворився на Раду Народних Мiнiстрiв.

 Уже після утворення УНР укрiнський уряд пережив чимало криз, зумовленних рiзними факторами, i в результатi за часiв Центральноi Ради його склад мав такий вигляд: голова мiнiстрiв – Голубович (укр. с.-р.); мiнiстри: внутрiшнiх справ – Ткаченко (укр. с.-д.); вiйськових i морських справ – Жуковський (укр. с.-р.); судових – Шелухiн (укр. с.-ф.); земельних – Ковалевський (укр. с.-р.); харчових – Колiух (укр. с.-д.); працi – Михайлiв (укр. с.-д.); пошт i телеграфiв – Сидоренко (с. сам.); залiзничних шляхiв – Сокович (укр. с.-р.); фiнансiв – Препелиця (укр. с.-р.); просвiти – Прокопович (с.-ф.); торгiвлi й проимислу – Фещенко-Чопровський (с.-ф.); державний секретар закордонних справ – Любинський (укр. с.-р.); державний контролер – Лотоцький (с.-ф.).

 Перед Українським урядом постали тiж самi проблеми, що й перед Центральною Радою. Це були соціально-економічні проблеми державотворення.

 У галузі державотворення після проголошення УНР на перший план постає проблема, яка полягла в прагненні розділити «сферу впливу» між Генеральним Секретаріатом і самою Центральною Радою, хоча вона так і не дістала свого розв’язання. В результатi сталося так, що Центральна Рада як законодавчий орган i Генеральний Секретаріат як орган виконавчий займалися одними й тими ж самими питаннями, по яких приймались то постанови, то закони. Наприклад, протягом грудня 1917 р. i Центральна Рада, i Генеральний Секретаріат зверталися до проблеми цiноутворення. На жаль, навiть конституцiя УНР не вирiшила цiєi проблеми.

 Однак за тих умов українській справі значно більшоі шкоди завдавало не протистояння «гілок влади», а партійні чвари й суперечки між політичними силами, які реально впливали на державне будівництво.

 Центральна Рада все ж таки зробила важливий крок в напрямі формування державного механізму, ухваливши 25 листопада 1917 року. закон про порядок видання нових законів, відповідно до якого залишалося «в силі доприйдучих змін законодавчим порядком усі державні уряди й установи, які зоставадлися на територіі Української Народноі Республіки по день 7 листопада 1917 р.». Цей акт фактично заклав правові основи державного будівництва. Видані ще до жовтневого перевороту універсали й деклараціі мали здебільшого  політичний і пропагандистський характер та були разараховані на тривалий переговорний процес з російським центром щодо кожного генерального секретаря, кожного конкретного повноваження. Проте жовтнeвi подii в Петроградi докорiнно змiнили ситуацiю i поставили Центральну Раду перед необхiднiстю термiново будувати державу в повному обсязi.

 Як вiдомо, в аналогiчнiй ситуацii бiльшовики ламали стару державну машину. Лiдери Центральноi Ради, навпаки, прагнули пристосувати ii до потреб нацiонального самовизначення. Наприклад, вiдповiдно до спецiального закону, ухваленого Центральною Радою 9 грудня 1917р., функцii Головноi скарбницi та Українського Державного Банку виконували Киiвська губернська скарбниця та Киiвська контора Держбанку.

 Варто звернути увагу й на таку деталь. Однi iнституцii починали дiяти ще до того, як вiдповiдним чином «легалiзувалися». Так, посада Генерального контролера iснувала ще в першому складi Генерального Секретарiату, однак 23 березня 1918 р. його канцелярiя подає на розгляд Центраоьноі Ради проект закону «Про тимчасову організацію державного контролю». Створення ж деяких інших, навпаки, декларувалося значно раніше, ніж до них доходили руки. Ще в жовтні 1917 р. Декларація Генерального Секретаріату передбачила організацію економічного комітету. Однак ця ідея стала реалізуватися лише в останні місяц існування Центральної Ради, коли 31 березня 1918 р. до неі надійшов проект закону «Про вищу економічну раду УНР».