Законодавча діяльність Центральної Ради. Проголошення УНР докорінно змінило орієнтири в обстановці, коли молода держава опинилася віч-на-віч з проблемою невідкладного законодавчого регулювання найважливіших проблем життя краіни.

 25 листопада Центральна Рада ухвалила закон про порядок видання законів, згідно з яким «до сформування Федеративноі Російськоі республіки і утворення іі конституціі виключне й неподільне право видавати закони для УНР належить Центральній Раді», а «право видавати розпорядження в обсягу урядування на основі законів належить Генеральним Секретарям УНР». Разом з тим, цей закон не підтвердив дію «всіх законів і постанов», які мали чинність на територіі УНР до 27 жовтня (тобто російського законодавства) і не були скасовані Універсалами законами і постановами Центральної Ради й Генерального Секретаріату. Водночас розпочався процес формування власноі правовоі системи.

 В галузі державного будівництва найбільш вагомим з огляду на стратегічні завдання Центральної Ради став закон «Про вибори до Установчих зборів Української Народноі Республіки». Це був найбільший за обсягом закон, прийнятий Центральною Радою, 183 статті якого детально регламегтували порядок організаціі й проведення виборів.

 Закон затверджувався в 2 етапи. Спочатку, іі листопада 1917 року Центральна Рада ухвалила його перший розділ, що складався з 10 глав: «Загальні статті» (у ній, зокрема, наводився перелік «виборчих округ»), «Про виборче право» (відповідно до статті 3 «право участі в виборах до Установчих зборів УНР мають громадяни Російськоі республіки обох полів, котрим до дня виборів вийде 20 років», позбавлялися ж виборчих прав «засуджені правосильними судовими вироками», «невиплатні боржники, признані правосильною судовою установою зловмисними банкротами», «служащій у війську, що самовільно покинули військо», а також «члени роду, що царював в Росіі»), «Про установи, котрі відають проведенням виборів до Українських Установчих Зборів» (ці функці належали «головній, окружним, повітовим і городським комісіям по справах виборів до Українських Установчих зборів та дільничним виборчим комісіям» (головній комісіі, яка обиралася Центральною Радою у складі 16 осіб, доручалося, зокрема, «Загальне пильнування ходу виборів і обмірковування засобів необхідних для іх прискорення», а також «вироблення і видання загальних інструкцій і постанов на доповнення чи розвиток цього закону та інструкцій про Його здійснення»), «Про виборчі списки», «Про кандидатські списки», «Про подавання і подрахунов виборчих карток», «Про встановлення результату виборів»(в основу покладалася пропорційна система), «Про порядок вступлення на місце членів, які виступають з Українських Установчих зборів», «Про забезпечення вільності і правильності виборів» (цей закон прямо встановлював систему покарань за ті, чи інші порушення – наприклад, «винуватий в самовільнім здійманні, розірванні, закритті або зміненні привселюдно виставлених виборчих відозв, оповісток або списків, які виходять від груп виборців», карався арештом на строк до 1-го місяця або штрафом до 100крб.), «Про трати на вибори до Українських Установчих Зборів».

 16 листопада Центральна Рада затвердила 2-й розділ закону про вибори до Українських Установчих зборів, 3 глави якого визначали специфічні особливості виборів «в арміі, флоті і тилу». Законом було затверджено ще й «Парвила про спільну з цивільним населенням участь в виборах частин арміі і флоту» та «Інструкцію для користування розділом 1-м Закону про вибори до Установчих зборів УНР».

 Вибори мали відбутися 27 грудня 1917 року, а Установчі збори відкритися – 9 січня 1918 року. В деяких округах вибори справді пройшли. Потім війна відсунула вибори на другий план, і лише 11 кв1тня Мала Рада ухвалила провести іх 12 травня там, де вони невідбулися.

 Досить неоднозначно розвивалася діяльність Центральної Ради в сфері, умовно кажучи, «правового забезпечення економічноі реформи». Тодішня ідеологія цих перетворень визначалася проголошеними Ш-м Універсалом гаслами «упорядкування праці робітництва», «доброго упорядкування виробництва», «рівномірного розподілення продуктів споживання». Відповідно Центральна Рада мала виробити правові підходи до реалізаціі своєі концепціі «соціально орієнтованоі» і «керованоі» економіки, однак вона не досягла цієі мети, насамперед через політичні причини, хоча в той же час прийняла ряд важливих актів.

 На перший план вийшла проблеми власноі валюти – в умовах кризи грошового обігу. На початку січня Центральна Рада ввела в дію Тимчасовий закон про випуск державних кредитних білетів УНР. Закон встановлював, що вони випускаються Державним Банком в розмірі, суворо обмеженому дійсними потребами грошового обігу.

 Деякі акти регламентували оподаткування. Зокрема, відповідно до закону від 9 грудня 1917 року всі державні податкі й прибутки, які на підставі існуючих законів збиралис я на територіі УНР, визнавалися «прибутками державного скарбу УНР». Генеральний Секретаріат закликав населення сумлінно і своєчасно вносити податки.

 Нарешті, справжнім каменем спотикання для Центральної Ради виявися державний бюджет, який так і не вийшов за межі проміжних рішень. 11 квітня 1918 року був ухвалений закон «Про тимчасові розпискі видатків на 1918 рік». Поки буде «складений і ухвалений перший бюджет УНР,- зазначалося в цьому законі,- державні видаткі переводяться на підставі тимчасових розписів, які складаються відповідними міністерствами на кожні 4 місяці і подаються Міністерства Фінансів на затвердження Центральної Ради». Певні кроки зробила Центральна Рада і в галузі соціального законодавства, ухваливши, щоправда з великим запізненням, закон «Про 8-ми годинний робочий день», причому цей закон виходив за межі своєі назви, оскільки визначав не тільки тривалість «робочого часу», а й регламентував найм жінок і неповнолітніх, нічну працю, торкався «особливо шкідливих виробництв і робіт» та інше.

 Ценральна Рада торкнулась багатьох галузей права – від кримінального (скасувавши Ш Універсалом смертну кару й видавши 19 листопада 1917 року закон про амністію) до міжнародного (наприклад, 26 квітня Генеральне Писарство подало на іі розгляд законопроект про приєднання до Всесвітнього поштового союзу).

Оцінюючи ж чинники що негативно вплинули на зоконодавчу діяльність Централноі Ради, слід, звичайно, вказати на брак часу й професіоналізму.Проте найбільш відчутно на ній відбилися політичні й ідеологічні пристрасті. Найхарактерніший приклад – проблема власності.

 Як відомо, Центральна Рада, іі лідери постійно декларували прагнення розбудувати Українську державу на соціалістичних засадах. Так, наприклад, М.Грушевський відзначав: «будуємо республіку не для буржуазіі, а для трудящих мас України». Це визначило ставлення лідерів Українського уряду й до приватноі влсності. Грушевський вживає термін «належати» й «користуватися». В документах Центральної Ради бачимо ті ж самі терміни «право порядкування», «право користування». М.Грушевський, зокрема,був рішучим противником самого понятя «святість прав власності». Особливе заперечення у нього викликала ідея власності на землю. Ш Універсал скасував право приватноі власності на землю. Генеральний Секретаріат розповсюдив офоіційне роз’яснення до Універсалу, яким пiдкреслив, що скасування прав власностi на землю й перехiд iх до трудящого народу слiд розумiти «у тому смислi, що право власностi на цi землi переходить до народу Українськоi Республiки, отже, вiд дня опублiкування Універсалу колишнiм власникам забороняється землю продавати, купувати, закладати, дарувати чи передавати будь-кому у власність іншим способом, оскільки  ці землі визнаються Українською Центральною Радою такими, що належать не окремим особам чи інституціям, а всьому трудящому народу, причому скасування власності, як і весь земльний лад на Україні, мають підтвердити й остаточно встановити Українські Установчі збори". Відповідно до цього документа заборонялися самочинні захоплення земель й всі подібні «революційні» акціі.

 Аналогічний принцип був покладений в основу і земельного законопроекту, ухваленого наприкінці січня 1918 року. Ним, зокрема, встановлювалося, що «землі відводяться земельними комітетами в приватнотрудове користування сільським громадам та добровільно складеним товариствам». Незважаючи на те, що закон дозволяв «перехід права користування в спадщину», основна пролема – людини, землі й ріллі – так і лишилися неврегульованою, що врешті-решт призвело до фатальних наслідків. За свідченням В.Винниченка, «сільський пролетаріат в обіцянки і закони про землю не вірив, більше вірячи реальним фактам, а з іншого боку, ідея «соціалізаціі землі» викликала обурення заможного селянства, «яке лаяло Центральну Раду й агітувало на всі боки проти неі». У цих супурчностях Центральна Рада й зустріла свій останній день – 29 квітня. Більше того, одночасно з конституцією, де взагалі нічого не сказано про власність, Центральна Рада нарешті ухвалює поправку до земельного закону, відповідно до якого ділянки розміром до 30 десятин не підлягають «соціалізаціі».Проте це вже нічого не могло зм1нити.

 Такі ж політичні чинники визначали й долю закону про національно-персональну автономію від 9 січня 1918 року, де йшлося про право національних меншин на «самостійне устроєння… національного життя в межах Української Народноі Республіки». Відповідно до закону для здійснення цього права  передбачалося, зокрема, укладення спеціальних «національних кадасрів», або іменних списків, відповідних національностей, а остаточне рішення вс1іх проблем національних меншин, зокрема копметенція, так званих, «Національних союзів» (саме ім, згідно з законом, «виключно належить право представництва даноі націі, яка живе на територіі УНР, перед державними і громадськими установами»), підлягае розгляду і затвердженню українським парламентом.

 Однак, незважаючи на всю зовнішню привабливість, цей закон, який інколи характеризують як «прояв великодушності українських політичних лідерів, подію, що не мала прецеденту в історіі людства», викликав неоднозначну реакцію в тодішньому суспільстві. Як, зауважує Д.Дорошенко, проблема полягла в тому, що серед всіх «запланованих» національних меншин тільки поляки прагнули організуватися на грунті захисту своіх національних інтересів. Найбільш складною виявилася ситуація з російськомовним населенням. «Це все були елементи, які зжилися з російською культурою, дорожили нею, були пройняті загальноросійським патріотизмом… Всі вони зовсім не хотіли визнавати себе на Україні за якусь «національну меншість». Сьогодніщній «русский» чи «малорос» міг завтра національно усвідомитись і стати вже українцем. Навпаки, сьогоднішній соціаліст-українець, ставши більшовиком, дивився на «український націоналізм» як на щось реакційне і вступав з українським рухом в боротьбу».В результаті, закон про національно- персональну автономію в «дійсності не викликав ніякого признання з боку тих, кого мав ущасливити,- з боку національних меншостей…»

 Ще складнішою виявилася доля закону про громаданство від 2-4 березня 1918 року, згідно з яким громадянином УНР визнавався той, «хто народився на територіі України і зв’язаний з нею постiйним перебуванням». В законi визначалися досить стислi термiни подачi клопотань, пов'язаних з Українським громадянством (вiд 3 до 6 мiсяцiв з дня опублiкування закону), а також дозволу на перебування в Українi iноземцiв i тих, хто вiдмовився вiд українського громадянства (знов-таки вiд 3 до 6 мiсяцiв). Мiнiстр судових справ УНР С.Шелухiн визнав, що закон «складений поспiхом».

 Слiд звернути увагу i на закон про державну символiку. М.Грушевський вважав, що гербом України мiг би стати «як символ творчоi мирноi працi золотий плуг на синiм тлi». Навколо плуга голова Центральноi Ради пропонував розмiстити «знак староi Киiвськоi держави Володимира Великого», герби Галицько-Волинського князiвства та Гетьманщини («козак з мушкетом»). Внизу, пiд плугом, мали бути розмiщенi герби Києва і Львова, а в горі – голуб з оливковою гілкою. Проте більш злоденні проблеми відсунули геральдичні пошуки на другий план, до того ж змінилася й позиція М.Грушевського. Отож, 12 березня 1918 року Мала Рада затвердила «Володимирів тризуб» державним гербом УНР.

 Паралельно продовжувалася робота над проектом конституціі УНР. 12 листопада VII сесія Центральної Ради на своєму засіданні заслухала доповідь М.Грушевського про проект конституціі України. Згадує іі й IV Ун1версал, де сказано, що Установчі збори мають ухвалити конституцію й закріпити в ній «свободу, порядок і добробут на тепер і на будучі часи».

 Та історія повернула все по своєму, і конституцію ухвалила Центральна Рада 29 квітня 1918 року в останній день іі існування.

 Перший же погляд на конституцію переконує в тому, що вона позбавлена будь-якого ідеологічного чи пропагандистського забарвлення. Вражае те, що у вирі політичних пристастей народився такий нейтральний документ. 82 статті конституціі об єднані у 7 розділів (загальні постанови, права громадян України, органи влади УНР, Всенародні збори УНР, Суд УНР, національні союзи, про тимчасове припинення громадянських свобод). Відповідно до конституціі «верховним органом власті УНР являються всенародні Збори, які безпосередньо здійснюють  вищу законодавчу власть в УНР, вища виконавча влада належить «Раді Народних Міністрів», а «вищим органом судовим есть Генеральний суд УНР».

 Відповідно до конституціі УНР мала б стати парламентською республікою. Був обраний президент УНР у предостанній день існування Центрально1 Ради, який повинен був зміцнити іі позиціі.